マガジン９

　国会での本格的な憲法論議は、２０００年１月の衆参両院の憲法調査会設置に始まりました。そこで５年にわたる議論が行われた後、小泉郵政選挙直後の２００５年９月に召集された第１６３回特別国会で、衆議院の憲法調査特別委員会が設置されます。ここで、調査会による報告を受けて、国民投票法整備に向けてのゼロベースの論議がスタート。そして２００７年５月１８日に、国民投票法が公布されることになりました。

　しかし、この法律は実は国に対して、「三つの宿題」を課していたんですね。

　一つは、国民投票法における投票権年齢（満１８歳以上）と、公職選挙法、民法その他の法律における成人年齢などの整合性について、法体系を整理すること。いわゆる成人年齢の引き下げ問題です。二つ目は、国民投票における公務員の政治的行為の制限をどうするか。そして三つ目が、首相公選制を導入すべきか、原発を憲法上禁止すべきかといった憲法改正問題をテーマとした、アンケート的な国民投票が可能かどうかについてです。

　この三つのテーマについて、国が検討を加え、必要な措置を講ずるように、との文言が、国民投票法附則（※）に含まれていたんですね。２００７年５月１８日の法律公布日は、この「宿題」のスタート地点でもあったわけです。宿題のうち、はじめの二つは、３年後と定められた国民投票法の全面施行の日までに済ませるように、ということでした。

※国民投票法附則…附則とは、法令の主要事項（本則）に付随する必要事項を定めた部分のこと。法令の一部という扱いなので法的な拘束力を持つ。一方、国民投票法案が参議院憲法調査特別委員会を通過するにあたっては、ＴＶ・ラジオの有料広告の扱いについてなど１８項目の附帯決議もなされたが、こちらは「委員会の意思表明」にとどまり、法的な拘束力は持たない。

　そうです。そして、そのための議論の場になるのがまさに憲法審査会だった。ところが、２００７年８月施行の改正国会法によって設置が決められたはずの憲法審査会は、始動させるか否かが政局問題と扱われてしまいました。委員の数を何人にするかといった内部規程はギリギリ間に合いましたが、審査会の意義について確固たるビジョンが共有されないまま国民投票法が施行される２０１０年５月１８日を迎えてしまいます。法律の公布から全面施行まで、政権交代がかかった国政選挙を二回挟んだことも原因の一つでしょう。附則の「宿題」は片付かないまま、法律本体のほうが動き始めてしまったわけです。

　まず一つ目ですが、国民投票法の本則では、投票権年齢が１８歳と定められているんですね。一方、公職選挙法で定められた選挙年齢や、民法における「成年」年齢は２０歳。政治参加や契約行為など、場面によって判断能力の取扱いに差異が生じないように、１８歳に揃えなきゃいけないというのが立法者の説明です。ただ、見直しの対象となる法令は政令や省令も含めると３００以上あって、一ついじると全部いじらないといけなくなるというので、法務省は一貫して反対しています。

　成年・未成年という区切りを用いる、民法の成年年齢に連動する法律が実に多いのです。そして、公職選挙法の改正は、裁判員法はもちろんのこと、選挙犯罪に関する扱いで明らかなように、少年法にも連動する話です。刑事未成年の意義、各種少年院の収容年齢も法律事項で、議論が影響します。法務省は表向きには、若年消費者の要保護性を強調しますが、本音は違います。公職選挙法は総務省の所管ですが、総務省は民法の成年年齢の引き下げと同時にやりたいと言い、法務省は選挙年齢の引き下げから先にやれと主張しています。両省の見解の溝が埋まっていませんし、政治家はそれを傍観しているだけです。

　だから現状では、次の総選挙における選挙年齢は２０歳のままということになります。それはともかく、万が一何かの間違いで憲法改正の発議がされても、国民投票における投票権年齢が１８歳なのか２０歳なのかさえ確定していないという状態なんですね。総務省は２０歳という説をとっているようですが、国民投票法案の提出者の考え方を無視したものです。自民・公明の法案提出者は３年間のうちに、公職選挙法、民法の改正が行われないということを全く想定せず、総務省のような解釈を許さないと、委員会ではずっと答弁していたのですから。  

　公務員も一人の主権者として、国民投票において自由に意見を述べたり、賛否いずれかの立場で勧誘行為をすることは容認されるべきです。国民投票法上、公務員は、少なくともその地位を利用したものでなければ、国民投票運動は自由に行うことができます。しかし、その自由を、国民投票法で定めるだけでは不十分なのです。それは、国家公務員法（人事院規則）、地方公務員法、警察法、自衛隊法、裁判所法など各種の公務員法に政治的行為の制限規定があり、これらの規制の網に掛かってしまうからです。これらにつき、少なくとも国民投票運動に関しては、その適用を除外することまで担保しないと、意味がありません。宿題の解決として、これらの制限規定の適用除外に関する条項を設けるための、国民投票法の一部改正を行うことが想定されていたのです。

　実は今、国民投票も、地方自治体における住民投票もそうなんですが、地方公務員が投票の勧誘運動にかかわれない一方、国家公務員にはそうした制限がないんです（※）。現に、以前新潟県の巻町であった原発誘致に関する住民投票でも、経済産業省や資源エネルギー庁の幹部が現地に連日乗り込んで講演をしたり、戸別訪問をしたりしたという話があります。それでも国家公務員法違反にはならないんですよ。一方、地方公務員が同じことをすれば、最悪懲戒処分を受ける。同じ公務員でこれは明らかにアンバランスですから、その是正の必要があります。国家公務員の政治的行為の制限を定める人事院規則も将来、制限する方向で改正されるかもしれません。制限が強化されないという保証はありません。

　他方、国民投票法は、公務員に求められる政治的中立性をまったく考慮しないのかといえば、そうではありません。公務員による国民投票運動が、たとえば家族・友人に対し個人的に行われる場合はともかく、国民投票に便乗するかたちで、特定の政党・候補者を支持するような行為は行き過ぎであろうとするのが、立法者の共通認識です。どういう行為が許され、どういう行為が禁じられるのか、３年間のうちに丁寧に仕分けしようと考えていたのです。仕分け結果に基づき、適用除外となる範囲を国民投票法の一部改正として明確化しようとしたのです。

※国家公務員法１０２条１項は「人事院規則で定める政治的行為」の禁止を規定しているが、人事院規則１４−７が列挙する「政治的行為の定義」には、国民投票、住民投票における投票運動は含まれないと解釈される。一方、地方公務員法第３６条では、「公の選挙または投票において投票をするように、又はしないように勧誘運動をすること」が禁じられている。

　民主党はもともと、重要な国政問題について国民投票制度を設ける方針でしたが、これに消極的な当時の与党（自民党、公明党）との間で、政治的な妥協の流れで生まれた条項です。　これは、原発や死刑制度の是非といった、いわゆる「一般的」なテーマでの国民投票そのものだけを指すのではなくて、例えば憲法改正について、法的拘束力を伴わないアンケート的な国民投票の制度について検討が行われることになっていました。憲法記念日が近づくと、マスコミが「こういうテーマでの憲法改正に賛成ですか」といった世論調査をやるでしょう。国がそれに近いような、国民の意向を調査する形の予備的な国民投票をやってはどうか、といった声はずっとありました。本番国民投票の前に、予備的に行われる国民投票です。憲法９６条の周辺部分にある問題の投票と考えられてきました。それについての検討も憲法審査会で行うはずだったんです。

　基本的にはそうです。「宿題」を終えていないのに、総議員の３分の２以上の賛成で憲法改正を発議し、国民に提案するなどというのは、政治的にはありえない話でしょう。ただ、「宿題」が書いてある国民投票法の附則を廃止してしまえば、理論的にはできないわけではないですけどね。例えば、年齢については一応本則が「１８歳」となっているわけですから、公職選挙法等を改正するといった話はなくしてしまって、国民投票は１８歳、通常の選挙は２０歳、それでもしょうがない！　と開き直ってしまえば。宿題そのものを無くしてしまうというのは、半ば、自殺行為ですが。ただ、どちらも同じ参政権なわけですから、やっぱりそれは合理的でないし、海外でもそうした事例はほとんどありませんね。 

　それが、そういうわけでもないんです。今年１月に召集された第１８０回通常国会では、たしかに衆議院の審査会の最初の４回は「宿題」の三つのテーマが議題になっていました。（※）ところが、それに決着をつけないまま、政治的な空白期間があったりして、５回目以降からは天皇制についてとか憲法９条についてとか、憲法の中身についての議論を始めてしまっているんですね。参議院のほうも、最初の２回は「三つの宿題」に関して参考人招致をしていますけど、意見を聞いただけで終わって、何かが具体的に決まったわけではまったくない。

※これまで開催された憲法審査会の日程・議題などについては、以下で見ることができます。
衆議院／（左の「会議日誌」から入る）
参議院／第１７９回国会　第１８０回国会

　およそ、立憲主義の政治体制をとっている国ですから、憲法論議が存在したり、存在しなかったりというのは不自然なことです。しかし、何でも議論すればいいというものではない。中身も、国民に伝わっていないと思います。議論は党内にフィードバックされていないのではないですか。天皇制についての議論も戦争放棄についての議論も１回ずつで終わり。第四章・国会ですらそうでした。司法試験予備校の答案練習会みたいな感じですよね（笑）。  

　一つには、これまでの国民投票法制定に至る経緯さえも知らないような政治家が多いし、さきほど、民法改正の例を出しましたが、ほか様々な年齢条項の見直しについて、総括的なルールを決めようにも官僚に言いくるめられて壁を乗り越えられないということもあると思います。先ほど言ったように法務省がずっと反対してきていますから。

　それから、与野党の間の信頼関係ができていないこと。民主党もこの５年間憲法論議の経験がなくて、「自民党がいろいろ言ってきてしょうがないからやりましょう」みたいな感覚で審査会を始動させたようなものだし、自民党は自民党で「なんでこんな奴らと一緒にやらなきゃいけないんだ」という感じで突っ走ろうとする。それぞれが好き勝手なことを言っているだけで、「議論してルールを決めよう」という姿勢を共有できていないんだと思います。

　あと、法技術的にも難解で、抽象的なルールの話をするより、単純に中身の議論のほうが面白いというのもあるでしょう。国民投票法なんていう手続き法の問題には、誰も興味がないんじゃないでしょうか。

　そうです。国民投票法の附則という法的根拠がありますから、宿題の未解決という今の状況は、法的にもまったく説明がつかない状態なんですね。私は、「国民投票法は全面施行されたけれども、不完全施行状態にある」という言い方をします。国民投票法の審議のとき、この法律は憲法附属法のなかで最も重要だと指摘したのは枝野幸男経産相（当時、民主党憲法調査会長）でしたが、最重要であるはずの憲法附属法が不完全施行状態であること自体、憲法体系を不安定にしていると考えます。そもそも、憲法改正国民投票において、投票権年齢が何歳かはっきりしないという、世界にそんな国はないでしょう。
　それなのに、この不完全施行状態が放置されたままで、メディアでもなかなか指摘されない。昨年に最高裁で違憲状態判決が出た１人１票の問題もそうですが、こうした憲法にかかわる問題が放置されていて、しかもそれが当たり前のようになっている。政治家の多くにとっては「放置してて何が悪い」くらいの感覚なのかもしれません。「法の支配」って、一体何なんでしょう。現在、立法府にたまたま在籍している人たちによって、その意義が相対化されているのではないでしょうか。

　とは言えませんね。個々の議員がそれぞれ、「党の立場」でさえなく、自分の思ったことを好き勝手にしゃべっている、というレベル。誰もがそういう印象を持っています。単なる意見表明の場になっていて、「税金を使って無駄話をしてるんじゃないか」という厳しい批判さえ耳にします。憲法論議は、個々の政治家の満足のためにあるのではないのですが。

　何しろ、審査会のメンバーはどんどん入れ替わっていて、与党である民主党も１年生議員ばかり。民主党は実は国民投票法ができた２００７年以降、党内で憲法論議をしたことがないので、みんな経験がないんですよ。それをいきなり天皇だ人権だ戦争放棄だと言われても、という感じじゃないでしょうか。
　例えば「立憲主義」なんていう言葉自体も、まったくと言っていいほど出てきませんね。

　以前、憲法審査会だけではなくて衆議院全体の議事録を、「立憲主義」というキーワードで検索してみたことがあります。発言していたのは、憲法調査会のころからずっとメンバーに加わっている辻元清美さんくらいで、あとは一切出てきませんでしたね。

　また、憲法審査会には実は隠された「四番目の宿題」があったのです。国民投票法が施行されるまでの３年間、憲法調査会報告書（２００５年４月）の内容を、時間をかけて精査することです。３年間は、憲法改正の原案を議論することはしない「凍結期間」とすることまで決めて、憲法に関する論点精査に集中するとしていたのに、それすらできていない。その議論の積み重ねもないのに、各章各条はもちろん、一院制国会だ、改正手続条項の緩和だとか高尚な議論をしようとしたって、できるはずもありません。

　だから、その当時よりもはるかに議論の盛り上がりは低いと思います。それ以前に、政治の現場で憲法が意識されていない。もしかしたら、国民投票法がすでに施行されているのを知らない議員もいるかもしれない、とさえ思う。

　そもそも、憲法改正手続きについて定めた憲法９６条は、憲法体制を破壊するためではなく憲法保障の一環としてある条文です。何でもかんでも改正していいということではありません。改憲の中身についての議論をしたいのなら、まずその前に、国民主権や平和主義といった「憲法改正の限界」について合意をつくることから始めるべきです。

　そう思います。そこで最初に足並みをそろえないから、各党が勝手に議論を進めようとしてどう考えても憲法の基本原則を踏み越えた改憲案を出してきたりと、おかしなことになっているんじゃないでしょうか。

　時代が移り、政権が変わっても、公権力を拘束するための共通のルールとして機能するのが憲法です。個人の権利、自由を保障することを最高目的としています。数百年、数千年経ってもこの本質は変わりません。この憲法に立脚した政治を維持、発展させていくためには、政治的対決ではなく合意の形成が本質です。各党は、立憲政治という永遠に続く多人多脚走のスタートラインに立ったはずなのに、いつの間にか、互いの足を結ぶヒモが解かれてしまっているのです。個々の疾走能力を誇示したところで、合意なんて何も生まれないのですが…。