立憲政治の道しるべ／南部義典

▼もし、解散が無かったら…

　１２月１６日の総選挙。政権再交代の可能性が高くなりました。
　立憲政治を定着させ、前進させるため、新たな政治スキームを担う政党、政治家には、憲法、立憲主義を強く自覚してもらわなければなりません。

　衆議院が解散されると、参議院も同時に閉会となります。法律、予算を審議することなど一切の国会機能は、特別国会の召集まで止まります。しかし、これも立憲政治の一つの現象です。憲法は動いています。立憲政治の新たなフェーズが誤らないように、主権者は注視し続けなければなりません。

　「もし、衆議院の解散がなかったら」というpolitical if の次元ではありますが、今ごろ"国会版事業仕分け"が、衆議院で精力的に行われていたことでしょう。
　今回のテーマである国会版事業仕分けは、国会が恒常的に行う予算チェックとして、立憲政治の運用上不可欠なシステムであると、私は確信しています。

▼「国会版事業仕分け」覚えていますか

　国会版事業仕分けは、昨年、一回だけ行われました。
　２０１１年１１月１６日（水）・１７日（木）、衆議院決算行政監視委員会（新藤義孝委員長＝当時）の行政監視に関する小委員会は、予め選定された４つの政府事業に関して、仕分け（※１）を行いました。

　仕分け対象とされたのは、以下の事業です。

（１）革新的ハイパフォーマンス・コンピューティング・インフラ（ＨＰＣＩ）の構築
　　⇒「２位じゃダメなんでしょうか」のスパコン"京"は、有効に使われているのか？
（２）医療費レセプト審査事務
　　⇒社会保険診療報酬支払基金、国民健康保険団体連合会の事務が競合しており、無駄ではないか？
（３）公務員宿舎建設・維持管理等に必要な経費
　　⇒公務員宿舎（埼玉県朝霞市に建設予定）は、本当に必要なのか？
（４）原子力関連予算の独立行政法人及び公益法人への支出
　　⇒事業法人を統廃合するとか、核燃料サイクルの根本的見直しが必要ではないか？

　両日、報道ステーションをはじめ、多くのメディアが委員会の様子を報じました。みなさんは覚えておられるでしょうか。

▼行政事業レビューシートを活用した、初の試み

　毎年８月末、各府省庁は財務省に対して、次年度予算の概算要求を行います。そのさい、各府省庁は、施策ごとの予算要求額はもちろん、施策の具体的内容（５Ｗ１Ｈ）と効果を詳細に記した「行政事業レビューシート」を併せて提出しなければなりません（２０１０年度以降、民主党政権下で始まりました）。民間企業でいう、予算稟議のさいに添付する事業計画のようなものです。行政事業レビューシートが提出されることにより、ムダや重複など予算の不適切な使途が、事前又は事後に、客観的に判別できるようになったのです（この点だけは、民主党政権の成果であると肯定評価する向きもあります）。

　官庁が作成する行政事業レビューシートは、全府省庁で５千枚を超えます。本来であれば、予算の議決権を有する国会が、全てをチェックするのが筋ですが、政治日程上の限界があります（※３）。そういう事情があり、国会版事業仕分けの対象は４つに絞られたのです。

　昨年行われた国会版事業仕分けは、憲政史上、初の試みでした。
　メンバー構成も、特例中の特例でした。衆議院議員だけでなく、民間有識者も仕分け人として加わったのです（※２）。議員と政府（政務三役と官僚）だけが相対峙するのが通常の運営ですが、民間有識者が加わっての三面構造形式となって、議論が深化しました。

▼予算チェックは、国会の本来的機能

　そもそも、衆議院決算行政監視委員会（行政監視に関する小委員会）という組織がなぜ、国会版事業仕分けを行ったのでしょうか。

　事業仕分けといえば、多くの方は政府（内閣府行政刷新会議）のそれを連想するでしょう。初年度（２００９年度）、前自民党政権による予算要求事項を、仕分け人がバッサリと切り捨てていく、あのシーンです。

　しかし、政府が行う事業仕分けは、政府自らの概算要求に対して行う内部評価（自己評価）の域を出ていません。これは本質的に内在する問題点です。たとえ外部から、与党の国会議員が仕分け人を務めても、立法府として有する権限を行使できないので、結末は同じです。
　誰もが族議員化する、とまでは断言できませんが、霞が関に対して最初は厳しくても、官僚（あるいは業界）に慣らされ、徐々に甘く、優しく、迎合していく傾向があります。実際に、事業仕分けでダメ出しされていながら、次の予算年度で"名義を変えて復活"するいくつかの事業の存在が問題となりました。予算の実効性あるチェックのためには、政府以外の国家機関、つまり国会が、他律的に行う必要があります。政権政党と政権外政党の協働作業で行うべきなのです。

▼予算委員会は能力不足！？「勧告」ができる決算行政監視委

　予算のチェックは、衆議院予算委員会が行うべきで、決算行政監視委員会の出る幕ではないのではないか、という疑問もあるでしょう。

　予算委員会は"花形委員会"と称されますが、予算とは無関係な政局的事件、例えば、閣僚の不祥事、失言の責任追及に終始することが多々あり（民主党政権下でもその基本的図式は変わっていません）、慣習上、国会正常化のための手段・道具として使われることもあります。内閣総理大臣が出席しないときの委員会運営は、極めて形骸化しています。

　復興予算の流用問題では、予算委員会は主犯的存在です。スピード審議のあまり、問題点を易々と見逃してしまいました。予算委員会に対して即応的な、実効性あるチェックを期待することはできないでしょう。

　他方、決算行政監視委員会の所管は、「決算審査」、「行政監視」を二大柱としています。国政調査は、議長の承認を得て、どの委員会でも行っているところ、一歩進んで、行政監視を所管事項と位置付けているのは、衆議院では決算行政監視委員会だけです。委員会の定例日も固定化されておらず、議題案件の必要性に応じて、柔軟に開会でき、機動性に富んでいます。

　決算行政監視委員会には、ある特長的な権能が認められています。政府に対して"勧告"ができる点です。他の委員会は、"決議"を行うことまでしか許されていません。
　勧告といっても、委員会の意見表明にとどまりますが（法的拘束力はありません）、与野党が一致した勧告議決を行えば、無視しえない政治的拘束力を生じさせると評価できます。

▼官僚任せの予算にしない

　国会版事業仕分けは１１月に行われました。その時期にこそ、重要な意味があります。

　政府予算（案）は、例年８月末までに各府省が予算要望事項を（行政事業レビューシートとともに）財務省に提出し、財務省が査定を行った上で、１２月下旬、閣議決定されるという流れです。政権が交代しても、大きくは変わりません。１１月というのは、ちょうど財務省が予算査定を行っている真っ最中です。予算案が最終決定する前だからこそ、実施する意味があります。

　憲法上"予算の無駄は許されない"との明文規定はありませんが、財政立憲主義（憲法第８３条）、財政状況の国会報告（第９１条）の趣旨から、それは明らかです（とくに第９１条は「国会及び国民に対し」という文言になっています。内閣は毎会計年度、国民に対する直接の説明責任を負っているのです）。憲法解釈からして、無駄な予算は、与野党共通の敵であるはずです。
　立憲政治の上で、無駄な予算の根絶に向けて、党派を超えたルールの確立と運用が必要となります。手を抜くと、官僚の悪知恵による不適切な事業が増えてしまいます。

　決算行政監視委員会は、党派を超えたルールの確立と運用をめざし、２０１１年１２月８日、事業仕分け結果に基づいて、決算行政監視委員会としての「決議」を行っています。予算案を決める閣議（１２月下旬）に間に合わせているわけです（A）。
　この決議では、仕分け結果を予算執行にどのように反映させたか、政府は委員会に対して６か月以内に「報告」をすることとされました。その報告は、２０１２年６月１３日に、同・小委員会で行われています。事後フォローも忘れていません（B）。

　決算行政監視委員会はこの一年間、予算の適正化に向けて、立憲政治を前進させる秀逸な活動を重ねていたと、私は評価します。

▼国会版事業仕分けのプロセス

　国会版事業仕分けがビルトインされた予算プロセスを、時系列で整理してみます。

Phase1) 各府省による予算要望・行政評価レビューシートの提出（８月下旬）
　　　　　　　↓
Phase2）決算行政監視委員会"国会版事業仕分け"（１１月中下旬）
　　　　　　　↓
Phase3）決算行政監視委員会の決議又は勧告（１２月上旬）
　　　　　　　↓
Phase4）政府（財務省）予算原案の提示（１２月下旬）
　　　　　　　↓
Phase5）閣議決定（同）
　　　　　　　↓
Phase6）国会の予算審議と成立（翌年１～３月）
　　　　　　　↓
Phase7）決算行政監視委員会において、政府からphase3）の対応状況に関して報告聴取（翌年６月）
　　　　　　　↓
　　　　　（repeat）

　phase1）～7）を１サイクルとし、事業仕分けを毎年繰り返し、予算に反映させることが重要です。恒常的な予算チェック機能（国会版事業仕分け）を決算行政監視委員会にビルトインすれば、たとえ政権が途中で変わっても、それは「見えない憲法」の如く作用します。見えない憲法が作用し、国会は、無駄な予算を根絶させる責務を課されます。

　２０１２年度の予算決定プロセスは、衆議院の解散によって、phase2）3）及び7）を欠いています。結果的に、前政権下のプロセスに戻ってしまいました。二年目にしてとん挫したことは、本当に残念です。

　政権再交代が現実味を帯びる今こそ、国会版事業仕分けの重要な意義について、与野党の認識を共有しておきたいところです。

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「事業仕分け」にこんな区別があったって、皆さんご存知でしたか？
国会が行政府に対する権力チェック機能を果たす、一つの形といえるでしょう。
それを通常のプロセスの中に組み込むことによって、
政権が代わってもチェック機能を保つことができる。
憲法学者の青井未帆さんに、
「人ではなく仕組みで権力を統制する」ことの重要性を
お話しいただいたインタビューも、ぜひあわせてお読みください。

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