内閣法制局の役割は、
「行政府が憲法に違反しないよう担保する」こと

南部
　阪田先生は、かつて小泉政権時代の２００４年から２００６年まで、内閣法制局の長官を務められていました。
　内閣法制局は、閣議に提出される法律や政令、条約の案文について、法令上の用語遣いの技術的なチェックをすることはもちろん、憲法をはじめ、法令の文言一つひとつを解釈し、意味を与えていくという「法令解釈の責任を担う」存在です。ときに「法の番人」ともいわれますが、どのような立ち位置で、どんな役割を果たす組織なのかを、もう少し詳しくご説明いただけますでしょうか。

阪田
　位置づけとしては、内閣の一組織ということになります。ですから、もちろんまず役回りとして期待されているのは「内閣を支える」ことですね。ただ、他の施策行政庁とちょっと違うのは、やはり法的な理屈を非常に重要視する組織だということだと思います。
　政府の政策というのは、政権が変われば変わりますし、それはむしろ当然のことです。ただ、立憲主義国家であり法治国家である以上、法令は政権の意図にかかわらず正しく解釈され、適用される必要がありますし、立法そのものも法秩序の中に収まるような形でなければ認められるべきではない。つまり、憲法を超越して法律をつくるというようなことは、当然できないと考えられるわけです。
　そういう視点で、各府省が出してくる法律案や条約案について、法的な観点から審査をする。行政府が全体として憲法に違反しないよう担保するという意味で、非常に重要な役割を担っていると言えると思います。

編集部
　ちなみに、憲法に適合するかどうかを判断するという意味では、最高裁判所の違憲立法審査権もありますが…。

阪田
　裁判所は、訴えがあった個別の事件に関して、現にいまある法令について違憲審査をするわけですが、片っ端から法律があれも違憲だ、これは無効だということになったのでは、国民生活は成り立ちません。それに、例えば昨年９月４日、婚外子の相続格差に関する民法の規定を違憲とする最高裁決定（※）が出ましたが、あれは１２年も前の事件です。その間にも同様の相続がたくさん行われ、既成事実が積み上がっていきます。
　それを考えても、やはり立法における憲法適合性は非常に大事です。万が一にも違憲立法にならないようにということで、法制局が非常に慎重に判断を下しているわけですね。

※婚外子の相続格差に関する民法の規定を違憲とする最高裁決定…２０１３年９月４日、最高裁は結婚していない男女の間に生まれた子ども（婚外子）の遺産相続の取り分を、結婚した男女の子（婚内子）の半分とした規定を違憲とする決定を出したが、ここで審理されたのは、ともに２００１年に死亡した２人の男性の遺産相続を巡る２件の家事審判であった。なお、これを受け、同年１２月にこの相続規定を削除する民法改正が行われている。

南部
　ただ、その判断した結果を内閣に伝えても、その構成員である首相その他の国務大臣に対して強制力はないということですね。それもあってか、内閣法制局は内閣の付属品に過ぎない、ただ単に意見を述べる機関に過ぎないという印象を持たれている気がします。

阪田
　たしかに「意見を述べるだけ」という面もありますが、この「意見」というのは法律の専門家集団が、過去の議論も踏まえた上で、徹底的に論理を追求して導き出した結論です。それに対しては、これまで内閣としてもそれなりに尊重するという姿勢でやってきました。少なくとも「法制局が何か言ってるけど、まあどうでもいいや」というような議論は聞いたことがない。法制局の解釈が、行政府内のある種の権威を持った有権解釈として扱われてきたというのが実態だと思います。
　もちろん、論理的には内閣が法制局の導いた結論とまた別の理屈をひねり出すということもできるわけですが、ちょっと現実的ではありません。内閣は法律の専門家ではないし、法制局の考えや、歴代の政権で通用してきた解釈を無視するというのは、野党や国民との間に軋轢を生む可能性が高いということだと思います。

集団的自衛権は「自国への武力攻撃がない」
前提のもとで発動されるもの

南部
　さて今、安倍首相は集団的自衛権の行使容認について「憲法解釈の変更を目指す」と明言しています。阪田先生は先ほど、内閣法制局の判断は「法律の専門家が論理的に導き出した解釈」だとおっしゃいましたが、それを「変更する」ということは、そもそも可能なのでしょうか？

阪田
　可能か不可能か、ということだけでいえば当然可能でしょう。１回こうだと言ったものは、およそ何があっても変えられない、なんていうことはあり得ない。間違いということもあるし、時代環境が変わるということもありますし。
　もちろん、時代環境の変化には基本的には法文の改正で対応するのが正しいのでしょうが、特に現に人権侵害などが発生している場合、改正されるまでの間どうするんだという問題はありますから、できるだけ人権が守られるように、緊急避難的に解釈を変更するということはあり得ると思います。
　ただ、その場合でも、立憲主義に照らしてどうなのか、法律論としてどうなのかという問題は必ず残ります。結局は、事と次第による、内容にもよるし変え方にもよる、一概には言えないということになりますね。

南部
　では、安倍政権が進めようとしている集団的自衛権の行使容認に関してはどうお考えでしょうか。首相補佐官の礒崎陽輔参院議員は、「本来、自衛権というのは主権国家であれば、個別的・集団的を問わずに認められるもの。その中の集団的自衛権だけを解釈として認めてこなかっただけなんだから、変更手続きをもってその解釈をやめることは当然できる」ということをずっと言ってきていますが…。

阪田
　まず、個別的自衛権と集団的自衛権を並べて、「これがいいんならこれもいいじゃないか」という議論は非常に乱暴です。特に集団的自衛権というのは、自国に対して外国からの武力攻撃が行われていないという前提で発動されるものですね。

編集部
　自国ではなく、同盟国などが攻撃された場合に、共同で軍事行動を行うということですよね。自国が攻撃を受けているのであれば、それは個別的自衛権の発動という範疇になるわけですから…。

阪田
　そうです。例えば尖閣諸島などでも、政府は日本の領土だと言っているわけですから、何かがあれば現在でも自衛隊は防衛出動ができるわけです。そして、日米安保が機能していれば、米軍も共同対処をしてくれるはず。だから、「集団的自衛権の行使が可能」と解釈を変えることで何ができるようになるのかというと、朝鮮半島かどこかで有事になったときに、自衛隊を送って戦闘に加わる、ということです。

編集部
　「集団的自衛権」というと、「攻められたときに守る」ことだけをイメージしがちですが、むしろ出かけていって戦闘行為ができるということにもなるんですね。

阪田
　「陸海空軍その他の戦力は、これを保持しない」「国の交戦権は、これを認めない」とする９条２項がありながら、なぜそんなことが可能なのか。解釈を変えて行使を認めるというのなら、そこをまずきちんと説明できなくてはいけないわけです。

南部
　これまで、自衛隊は「自衛のための必要最小限度の実力」であって、９条２項が禁ずる戦力には当たらない、というのが政府の一貫した答弁でした。解釈変更で集団的自衛権の行使を可能にするというのは、その「必要最小限度」の概念を非常に膨らまそうとしているとも言えますね。

阪田
　どこまでを「必要最小限度の実力」に含めるのか。それは、個別的自衛権の枠内ならばまだ議論の余地があると思うんです。しかし、急迫不正の侵害がない、つまり、およそ外国からの武力攻撃がない状態での「自衛権」行使というのは、まったくこれまでの議論の外にあるもの。いくら「必要最小限度」の範囲を広げたところで集団的自衛権の行使容認には至らないというのが私の理解です。
　そもそも、「集団的自衛権の行使は憲法上許されない」というのは、戦後６０年間ずっと政府が言い続けてきたことです。法制局は冒頭に申し上げたように内閣の一機関でしかありませんが、その見解は政府で共有され、支持されてきたものです。それが間違っていたのだとすれば、歴代内閣が６０年にわたって間違い続けてきたということ。それでいいんでしょうかと申し上げたいと思いますね。

編集部
　たしかに、そういうことになりますね。

阪田
　特にこの９条の解釈というのは、歴代の総理や官房長官、関係の大臣などが、さんざん議論を重ねてつくり上げてきたものです。それをみんな「間違っていた」なんていうことは許されるのか。６０年以上政府が言い続けてきたことを変えてもいいというのなら、「去年と言ってたことが違うくらいなんだ」ということになって、国会での議論なんてほとんど意味をなさなくなってしまう。それでは、議会制民主主義、議院内閣制そのものが成り立たなくなるのでは、とすら思います。
　少なくとも、これまでの政府がずっと言い続けてきたことを変えるというのなら、新しい解釈がなぜ正しいのかということを、法律論理としてしっかりと説明する義務があるでしょう。そうでなければ、国会議員などの憲法尊重擁護義務を定めた憲法９９条にも違反するし、立憲主義にのっとっているとはとても言えません。しかし今、「解釈変更をすべきだ」という立場から、「もっともだ」と思えるようなレベルの説明は、まったく出てきていない。それが一番の問題だと思います。

実は一度も行われたことがない「解釈変更」

南部
　さらに、今回の議論については、多くの国民が誤解しているところもあるのではないでしょうか。というのは、これまで安全保障と国際貢献に関する分野では、１９４６年の日本国憲法制定の後、１９５４年の自衛隊法制定にはじまり、２００１年のテロ対策特措法、２００３年のイラク特措法などさまざまな法律が増えてきた。それもあって、自衛隊の組織と活動範囲を広げる目的で、その都度憲法の解釈変更が繰り返し何度も行われてきているかのような、今回の議論も今までの延長上にあるかのような印象を持っている人が多いのではないかと思います。

阪田
　おっしゃるとおりだと思います。たしかに、すでに解釈は実質的に変わっているのではないかという指摘はこれまでにもありましたし、私自身、イラクへの自衛隊派遣があったころには、「政府の憲法解釈は（どこまでも伸びる）ゴムひものようだ」などと言われたこともあります。それでも、ギリギリかもしれないけれど、「ここまでが許される」という解釈は変えてこなかった。原点は守ってきたという自負はあります。

編集部
　その「原点」が、自衛隊は国際貢献のために海外に出かけていくことはしても、９条の定めがあるのでそこで武力行使はしない、できないということですね。PKO法にもその点は明記されています。

南部
　法律によって憲法の意味を変えてしまう「立法改憲」だという批判があっても、「９条は海外での武力行使は認めていない」という憲法解釈そのものは死守されてきた。わかりやすく言えば、これまでは太りはしたけどなんとか９号サイズのスカートをはき続けていた、周りから見たら「いつかはち切れるよ」という感じではあるんだけど、でもとにかくサイズは変えてなかったし、本人もそう言い続けていたわけですね。

編集部
　それを今回は、大きなサイズのスカートにはきかえてしまおうと…。「我が国の自衛のための武力行使に限定」から「我が国の自衛とは関係のない場合でも、海外に出かけていって集団的自衛権による武力行使をすることを容認」への解釈変更ということは、むしろスカートからパンツスーツに着替えてしまうということなのでは、という印象さえ受けます。

南部
　ちなみに「これまでにも憲法解釈の変更はあった」例としてしばしば出されるのが、文民条項に関する解釈です。小松一郎・現内閣法制局長官も衆院国家安全保障特別委員会での答弁で「政府が過去に憲法解釈の変更を行った前例がある」として、この例を引いています。憲法６６条２項〈内閣総理大臣その他の国務大臣は、文民でなければならない〉における「文民」に、当初は自衛官を含めていたのを、１９６５年の法制局長官の答弁によって、自衛官は含まれない、つまり自衛官の身分では大臣に就くことができないというふうに解釈が変更されたということなのですが…。

阪田
　これは法的には、解釈の変更というよりは単なる「あてはめ」の変更だと私は考えています。自衛隊は「軍隊ではない」組織として出発しているので、そこに属する人が文民ではないとは最初のうちは言いにくかった。つまり、自衛隊員も「文民」に含めると解釈していたのです。それが、自衛隊の規模が拡大してきたので、ちょっとこれはいかにもおかしいということになったわけです。憲法解釈そのものを変えたわけではなく、事実の側、つまり自衛隊の規模、実態が大きく変わったことを踏まえて、「あてはめ」を変えたのです。

南部
　それで「文民」という文言と解釈をあてはめる対象を変更したに過ぎず、本質的な解釈を変更したわけではない、ということですね。武断政治を排除するという憲法６６条２項の趣旨からは当然、正当化できます。

阪田
　しかも、現実問題として、現職の自衛官が大臣になるなんていうことは、大臣服務規程に照らしてもちょっとあり得ないし、実際にそういう問題が起こっていたわけでもなかった。さらには、憲法のしばりをより厳格に考えようということですから、変更に反対する声もまったくなかったのです。

南部
　このあてはめの変更は、法制局が判断した結果ですが、今回は、安倍首相はじめ政治主導による解釈変更で、法制局にプレッシャーをかけるやり方です。これは憲政史上、例がないことなのですよね。中曽根さん、宮澤さん、小泉さん…歴代首相は誰も出来なかったし、やろうとしなかったことです。

阪田
　そういう意味で、今回の集団的自衛権を認めるか否かという議論とは、「解釈変更」ないし「あてはめの変更」といっても、あまりにも重みが違いすぎます。安保法制懇（※）などでは様々な事例を想定しているようですが、憲法解釈という規範のレベルと、自衛隊の活動という事実のレベルとを同じように考えるのは、言葉は悪いですが、味噌も糞も一緒にしたような議論としか言えないのではないでしょうか。

※安保法制懇…安倍晋三首相の私的諮問機関である「安全保障の法的基盤の再構築に関する懇談会」のこと。「米国を攻撃した国に武器を供給する船舶への強制調査」など、具体的な事例についての検討を進めてきた。４月にはＰＫＯにおける武器使用基準緩和の提案などを盛り込んだ報告書を首相に提出するとしている。

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