間接民主制における、
最高裁判所の国民審査と
地方特別法の住民投票の意味

これまで憲法改正手続法の問題点について、何度か指摘してきました。特に、テレビの有料意見広告の全面規制については、表現の自由という観点から考えてもこの規制は不可欠です。こうした規制がなされない国民投票手続法はとても公平性が担保されたものとはいえません。絶対反対の声をより大きくしなければなりません。

今回は、国民投票の過半数の賛成の意味について考えてみます。自民党も民主党も、この点、投票総数の過半数で承認があったものとしています。そして、最低投票率の規制はまったく考えていないようです。こうした国民投票手続法は、以下の理由から、国民主権にかなったものとはいえません。

そもそも、通常は間接民主制をとっている憲法がなぜ、この憲法改正のところでは直接民主制をとったのでしょうか。憲法は国政レベルでは3カ所、直接民主制を採用しています。この憲法改正（９６条）と最高裁判所の国民審査（７９条２項）、そして９５条の地方特別法の住民投票です。
　憲法改正以外の２つに共通している点があります。それは、間接民主制がうまく機能しないときの安全弁として直接民主制を採用しているという点です。

本来、国政レベルでは、間接民主制を原則としています。それは、全国民の代表者である国会議員が十分な審議討論をした方が、少数者の人権へも配慮できて、より妥当な結論を導けるであろうと考えたためです。

特定の利益集団の代表ではなく、全国民の代表である国会議員が、十分に少数者のことも配慮した議論を展開して、お互いに譲歩しあい、妥協することによって、よりよい合意点を見つけることができるという考えに基づいています。

国民は代表者を信頼して、こうした審議討論を経た国政運営を国会議員に委任しているわけです。国会議員は自らの政治的信念にしたがって全国民のために行動し、その行動の結果は選挙によって国民から評価されることになります。つまり、国政選挙は新たに国会議員を選ぶ場でもありますが、同時に、これまでの国会議員の行動を国民が審判し評価を下す場でもあるのです。

しかし、選挙という場における国民のチェックは、国会議員の行動の一つ一つについて個別に判断することを予定していません。あくまでも、国民は自分たちが委任して任せるのに相応しい人物かどうかを判定することができるだけです。

そこで、とくに重要な国会議員の行動については、国民が直接、具体的に審査しチェックすることができる場を憲法は用意しました。それが最高裁判所の国民審査と地方特別法の住民投票なのです。

つまり、国会議員の行動に対して、国民がノーを突きつけることができるという点に、この２つの直接民主制的制度は意味を持っているということです。

最高裁判所裁判官の国民審査は、国会議員が選んだ首相によって組織された内閣が任命した最高裁裁判官が、本当に国民にとってふさわしい人物かどうかを国民が直接、最終判断できるというものです。つまり、国会議員や内閣の最高裁判所裁判官の人事に関する判断に対して、国民がノーを突きつけることができるのです。

同様に９５条の地方特別法の住民投票も、国会議員が特定の地域にとって不利益となるような法律を作ろうとしたときに、その地域住民が住民投票でノーをつきつけて拒否できるというものです（ちなみに自民党の新憲法草案ではこの規定は削除されています）。

これらの直接民主制の制度は、代表民主制のもとでの国会議員の行動に対して、それが国民の考えと違う行動であるときに、主権者たる国民が、直接、ノーをつきつけて主権者としての意思を明確にすることを認めたものなのです。

ですから、たとえば、最高裁判所裁判官の国民審査は一種のリコール制だといわれますが、積極的にノーの声がどれだけあるか、つまり罷免するべきだという有権者の数が投票者の多数になっているかどうかが問題なのです。積極的に罷免するべきだという意思を表明していない人（棄権した人など）は、まあ、政府の人選でいいだろうという消極的賛成と評価してもかまわないということです。地方特別法の住民投票も同様の性質といってよいでしょう。

こうしてこれらの直接民主制は国会の行為に対する、国民からの歯止めであり、積極的なノーの数が問題となるのです。

改憲のための国民投票で求めらる
「過半数」とは？

では、憲法改正の国民投票はどうでしょうか。これらと同じように、積極的に反対という票がどれだけあるかが問題となるだけでしょうか。もし、この国民投票の意味を、国会議員が国民の代表者として改憲の発議をしたときに、この発議に対して、国民が自分たちの意思を正しく反映していないと考えてそれを拒否できるとしたものにすぎないと考えると、最高裁判所裁判官の国民審査と同様に、積極的な反対の声がどれほどあるかだけが重要ということになります。

つまり、投票率２０％、その過半数の賛成つまり有権者の１０％強の賛成であっても、積極的な反対は有権者の１０％弱しかなかったということになりますから、国会の発議どおりの改憲をしてもかまわないということになります。

ですが、これは最高裁判所裁判官の国民審査と、主権の究極的な行使である憲法改正国民投票を安易に同視するもので正しくありません。どちらも同じ直接民主制の制度であることから、安易に同列に考えてはならないのです。

先ほどのような考え方、つまり、間接民主制のもとでの改憲発議に対して、主権者たる国民が、それは自分たちの考えとは違うといって、ノーを突きつけることができるという点に、国民投票の意味があるにすぎないという考えは、改憲の主導権があたかも国会にあるかのごとく考えている点で間違っています。

憲法改正はあくまでも国民の主権行使であり、国民の権限です。国会は便宜上、発議権を与えられているにすぎません。本来なら、国民が改憲を発案し、それを国民投票で決するのが筋ですが、便宜上、国民代表者である国会に発議権を与えたというだけです。あくまでも憲法改正の主体は国民、この場合は有権者です。

ですから、ここで要求される国民の意思も、積極的に改憲に賛成の国民がどれほどいるかが問題となるのです。改憲に反対の国民がどれほどいるかが問題なのではありません。硬性憲法という性質上、あくまでも改憲は例外です。例外として改憲が必要と考える主権者が有権者の中にどれほどいるかが問題なのです。

憲法制定権者である有権者がどれくらい、積極的に改憲に賛成かが問題なのですから、国民投票の過半数というのは、有権者の過半数であることが論理必然です。けっして投票総数の過半数ですまさせるべきものではありません。通常の法律制定の際の過半数とはまったく意味が違うのです。また、少なくとも最低投票率を規定しなければ、有権者が積極的に賛成したという判断をすることができなくなります。

国民投票における最低投票率の
規定の必然

投票率２０％、その過半数つまり有権者の１０％の賛成で憲法改正が成立してしまったのでは、主権者たる有権者の意思で改憲したとはとてもいえないのです。 最低投票率または、絶対得票率（全有権者比で改憲に必要とされる得票率）を規定することは、９６条が主権の行使として国民投票による憲法改正を要求したことから論理必然と考えます。

９６条の国民投票は、７９条２項や９５条のように間接民主制の弊害を除去するために、例外的に安全弁的に直接民主制を採用したのではありません。あくまでも、主権者たる国民が自らの意思で憲法を変えることができるので、当然に国民投票で自分の意思を表明できるとしたのです。

国会議員の２/３も賛成しているのだから、国民の賛成はごくわずかでもいいのだというような考えは、国民主権の理念を踏みにじるものです。憲法改正は通常の国政のような間接民主制ではなく、あくまでも直接民主制が原則なのだということを忘れてはなりません。

また、憲法自体は、この国民投票において最低得票率を要求していないから、こうした要件を課すことは、国民投票に憲法が予定しない制限を課すもので認められないという考えがあるようですが、これも間違っています。これまで述べてきたように、憲法は、憲法改正は国民が主権者として行うものであるからこそ国民投票を要求しているのであり、国民のごくわずかの賛成で憲法改正が可能になるような制度設計をそもそも許していないと考えるべきです。

よって、最低投票率の定めはむしろ憲法の要求するところなのです。

また、投票ボイコットキャンペーンが行われる恐れがあるという理由で、最低投票率に反対する人もいるようですが、改憲の場面においては、国民投票に参加して積極的に改憲に賛成する人がどれくらいいるかが問題の焦点ですから、投票自体に行かないという意思表示も積極的に賛成しているわけではないという国民の意思として十分尊重に値するものです。ボイコットキャンペーンを批判することはできません。

憲法改正に必要な「賛成」票の数を有権者総数の過半数とせず、しかも最低投票率の定めを置かない国民投票手続法には、以上の観点からも絶対に反対しなければなりません。

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