立憲政治の道しるべ／南部義典

はじめに

　第20回、第21回と、連載内連載のごとく、国民投票法「3つの宿題」に関わるテーマを取り上げてきました。衆議院憲法審査会（2013年6月6日及び13日）において、約1年３ヵ月ぶりに「3つの宿題」の議論が行われています。議論の解説にはかなりのエネルギーを要し、メディアは十分に伝えませんが、今後の政治の対応から目が離せません。
　今回はそのテーマの最後です。将来、憲法改正国民投票が発議された場合、憲法改正案に「賛成」「反対」と、公務員が唱えて運動することができるのか、さらに、2番目の宿題（国民投票法附則11条）である「公務員の政治的行為の制限規定に関する検討」とはいかなる問題で、どのように解決されるべきなのか、検証していきます。少々長くなりますが、ご容赦ください。

憲法改正国民投票運動とは

　そもそも、憲法改正国民投票運動とは何か。確認しておきましょう。
　「憲法改正案に対し、賛成又は反対の投票をし、又はしないよう勧誘する行為」というのが、法律上の定義です（国民投票法101条1項）。憲法改正案に対する賛成・反対の「勧誘」をする行為です。「○○さん、今回の国民投票では、ぜひ賛成してね」、「みんなで反対しましょう！」などと、特定の相手方又は不特定多数に対し働きかける行為です。
　他方、「私は、今回の憲法改正案に賛成です」、「今回の憲法改正案には反対します」と述べるにとどめ、他者への勧誘行為を伴わないものは、単なる意見の表明にすぎません（憲法改正意見表明）。
　国民投票法は、憲法改正国民投票運動と憲法改正意見表明を明確に区別して扱っています。時折、両者を混同している議論を見かけます。漠然と議論しないよう注意してください。

一般論として、公務員の憲法改正国民投票運動は自由

　公務員による憲法改正国民投票運動、憲法改正意見表明は、原則として自由です。
　「自由にできます」という明文規定はありませんが、通常、これらの行為を規制しないことを前提として、国民投票法は設計されています。国民投票法が制定された当時、一般論として自明のことと理解されてきました。
　そもそも、公務員といえども、主権者・国民であることに変わりません。憲法21条1項（表現の自由等）の保障の下、憲法改正を承認するかしないかという憲政上重大な局面で、公務員の口が塞がれ、手足が縛られることがないようにすることは、政治的な中立性が求められる以前の問題で、最大限の配慮が必要です。とくに、憲法15条、99条という、公務員一般を直接名宛人とする条文の改正、第8章（地方自治）に関する改正などは、公務員は当事者としての利害関係を有します。

例外として、地位利用型の憲法改正国民投票運動は不可

　公務員の憲法改正国民投票運動は原則、自由とされているのですが、公務員としての「地位」を利用した態様のものは、規制されます。国民投票法には、次のような条文があります。

　国民投票法103条1項（公務員等による地位利用による国民投票運動の禁止）
　国若しくは地方公共団体の公務員若しくは特定独立行政法人（独立行政法人通則法（平成11年法律第103号）第2条第2項に規定する特定独立行政法人をいう。第111条において同じ。）若しくは特定地方独立行政法人（地方独立行政法人法（平成15年法律第118号）第2条第2項に規定する特定地方独立行政法人をいう。第111条において同じ。）の役員若しくは職員又は公職選挙法第136条の2第1項第2号に規定する公庫の役職員は、その地位にあるために特に国民投票運動を効果的に行い得る影響力又は便益を利用して、国民投票運動をすることができない。

　条文の前半部分が読みづらいと思いますが、国、地方いずれも、一般職、特別職（独法）は、その地位を利用した国民投票運動は禁止されます。
　例えば、生活保護の申請のため役所の窓口を訪れた住民に対し、「国民投票で賛成票を投じることを約束したら、申請を認めてもいい」、「申請を認めてあげるから、家族・友人にも賛成票を投じるよう頼んで」などと、担当職員が権限をちらつかせ、影響力を以て投票の勧誘をすることが挙げられます。
　勧誘を受けた住民が、その場で実際に投票する意思を有したかは関係ありません。勧誘行為それ自体が規制されます。ただし、違反した場合の罰則はありません。
　以上より、公務員に許容されるのは、憲法改正意見表明のほか、地位を利用しない（非地位利用型の）憲法改正国民投票運動、ということになります。

別の法律で定める「規制の網」に掛からないように

　国民投票法は、公務員の憲法改正意見表明、非地位利用型の憲法改正国民投票運動は、自由に認めるという立場です。今回の結論を一応示す形にはなりますが、議論はまだ続きます。
　国民投票法でこれらを自由に認める制度設計をしても、既存の法律に基づく「規制の網」、例えば国家公務員法、地方公務員法など、各種の公務員法における「公務員の政治的行為を制限（規制）する規定」が存在することに注意を要します。
　公務員は「全体の奉仕者」（憲法15条2項）であることを根拠に、政治的中立性が求められ、選挙運動をしてはいけない、政党活動に積極的に参画してはならない等、法律上、公務員の政治活動に一定の制約が設けられていることはご存じでしょう。国民投票法で「GOサイン」を示しても、各種の公務員法が「STOPサイン」を示すならば、法律レベルで一貫性がありません。政治的中立性を要求する趣旨を国民投票の場面で過度に通用させてはなりません。
　国民投票法の制定以前から存在する、公務員法上の政治的行為の制限規定に関し、両者を統一的に調整する必要が生じます。まずは、（図1）をご覧ください。

　「規制の網」が掛かっては意味がないという問題意識を持ちつつ、そうならない方法を考える必要があります。
　その前提として、「規制の網」がどのように掛かってしまうのか、次の二つの問題に留意しなければなりません。

【問題1】国家公務員と地方公務員の不均衡

　憲法改正意見表明については問題ありませんが、憲法改正国民投票運動は、地位を利用するか否かに関わらず、（図2）のような差異が生じます。

　実は、国家公務員と地方公務員では、「規制の網」の掛かり方が違います。
　国家公務員は、憲法改正国民投票運動を行っても、国民投票法には違反せず、国家公務員法（人事院規則）にも憲法改正国民投票運動を規制する規定がないことから、結果として何ら規制は働きません。したがって「○」です。
　地方公務員は、憲法改正国民投票運動を行うと、国民投票法には違反しませんが、地方公務員法36条2項本文（一定の政治的目的を持った政治的行為の制限規定）に定める「公の投票における支持又は反対」という政治的目的にあてはまり、賛否の勧誘運動は同項1号が規制する政治的行為に該当します。したがって、こちらは「×」です。違反行為は懲戒処分の対象となります。
　国と地方との違いはありますが、公務員で扱いが異なるのは、常識的な感覚からしても妥当ではありません。憲法改正国民投票は「全都道府県の区域を通じて行う」（国民投票法6条）ものであり、地域性は関係ありません。
　「規制の網」の掛かり方は、法律の立て付けの違いにすぎません。地方公務員の憲法改正国民投票運動を、「×」から「○」にする法的操作（立法措置）を行い、不均衡を正すことが必要です。

【問題2】非地位利用型の憲法改正国民投票運動は、どんな類型でも自由とすべきか

　問題1は、国家公務員、地方公務員という地位・身分の違い、法律の「規制の網」の違いという形式的な問題でしたが、さらに、それとは関係なく、非地位利用型の憲法改正国民投票運動であれば、どのような行為態様でも許されるのか、憲法改正案に対する賛否の勧誘行為という類型は様々なものがありうるので、どこまで許されるのかが問題となります。
　（類型1）、（類型2）及び（類型3）を考えてみます（あくまで例です）。

（類型1）単純型
　公務員が、憲法改正案に賛成の勧誘を行う目的で、街頭でチラシを配布した。

（類型2）付随型
　公務員が、憲法改正案に賛成の勧誘を行う目的で、街頭でチラシを配布しながら、賛成の署名を得るための活動をその場で主宰し行った。

（類型3）便乗型
　公務員が、憲法改正発議に賛成した特定の政治家を支援することを念頭に、憲法改正案に賛成の勧誘を行うことを手段として、それを内容とするチラシを街頭で配布した。

　これまで、憲法改正国民投票運動といえば、（類型1）のような単純な行為類型を想定してきましたが、現実には稀なケースであり、これに名を借りて、他の政治的行為が一体となって行われることが考えられます。それが、（類型2）付随型、（類型3）便乗型、です。（類型2）及び（類型3）は、単純型でないという点では同じで、厳密に区別する実益は乏しいのですが、例として分かりやすいので、あえてこのように記します。
　この点、（類型1）はもちろん、（類型2）（類型3）まで一切を含め、およそ憲法改正国民投票運動の形態をとるものは、公務員法上の「規制の網」をすべて外すという考え方があります。「公務員法の全面適用除外」と呼ばれるもので、公務員の憲法改正国民投票運動の自由を貫徹しようとする趣旨から述べられます。
　しかし、憲法改正国民投票運動に名を借りて、現行法上禁止されている一定の政治的目的をもった選挙運動、政党活動、署名活動等を行うことは、いわば“脱法行為”と評価されるものであり（⇔憲法改正国民投票運動だといえば何でも許されてしまいます）、公務員に求められる政治的中立性を確保する観点からは問題がある、と考えられてきました。
　そこで、国民投票法の立案担当者は、公務員法の全面適用除外ではなく、「一部適用除外」という考え方に立ちます。公務員の憲法改正国民投票運動に関し、「規制の網」を完全に取っ払うのではなく（すべてを許さず）、網の目をやや大きくするイメージで、非地位利用型の憲法改正国民投票運動に関して「許される行為」と「許されない行為」を仕分けし、最低限、規制すべきものは規制しようという考え方です。
　このような問題意識から生まれたのが、国民投票法「2番目の宿題」である「公務員の政治的行為の制限に関する検討」なのです。

附則11条の書きぶり

　ようやく本題に入りました。国民投票法附則11条は、公務員の憲法改正国民投票運動に関する「公務員法の一部適用除外」の検討措置を規定しています。

　国民投票法附則11条【公務員の政治的行為の制限に関する検討】
　国は、この法律が施行されるまでの間に、公務員が国民投票に際して行う憲法改正に関する賛否の勧誘その他意見の表明が制限されることとならないよう、公務員の政治的行為の制限について定める国家公務員法（昭和22年法律第120号）、地方公務員法（昭和25年法律第261号）その他の法令の規定について検討を加え、必要な法制上の措置を講ずるものとする。

　この宿題も、年齢条項の見直しと同様、国民投票法が全面施行される「2010年5月18日午前0時」までに片付けておかなければならなかったわけですが、検討は始まらず、法制上の措置は何ら講じられることなく、3年以上過ぎ、今日に至っていることは言うまでもありません。
　もし万が一、現在のように法制上の措置が講じられていない状態で憲法改正の発議が行われたとしたら、少なくとも（類型1）のようなケースで、地方公務員の憲法改正国民投票運動が“一網打尽”になります。（類型2）及び（類型3）は、事例にもよりますが、「規制の網」から逃れることはできません。
　宿題の期限はとうに過ぎているなか、今からでも法制上の検討に着手しなければなりません。

規制の網・35本をリストアップした「維新案」

　先月、上記の宿題の解決に向けて、立法上の動きがありました。
　日本維新の会は2013年5月16日、「日本国憲法の改正手続に関する法律（国民投票法）の一部を改正する法律案」を衆議院に提出しました（以下、維新案と略）。法案中、国民投票法附則11条が定めた検討措置、つまり、公務員の憲法改正国民投票運動として「許される行為」と「許されない行為」を仕分けする「公務員法の一部適用除外」という考えが示されています。

【維新案（第183回国会衆法第14号）より整理・抜粋】

第100条の次に次の一条を加える。
（公務員の政治的行為の制限等に関する規定の適用除外）
第100条の2　国会が憲法改正を発議した日から国民投票の期日までの間に公務員（日本銀行の役員（日本銀行法第26条第1項に規定する役員をいう。）を含む。）が行う行為であって、専ら国民投票運動（憲法改正案に対し賛成又は反対の投票をし又はしないよう勧誘する行為をいう。以下同じ。）及び憲法改正に関する意見の表明並びにこれらに必要な行為としてされるものについては、次に掲げる規定は適用しない。

1. 私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律第37条（第1号に係る部分に限る。）
2. 裁判所法第52条（第1号に係る部分に限る。）
3. 地方自治法第250条の9第14項（同法第251条第5項において準用する場合を含む。）
4. 会計検査院法第19条の3第9項
5. 国会職員法第20条の2第1項及び第3項
6. 国家公務員法第102条第1項及び第3項（これらの規定を同法第六条第2項並びに電波法第99条の4及び裁判所職員臨時措置法において準用する場合並びに教育公務員特例法第18条第1項（同法第30条において準用する場合を含む。）においてこれらの規定の例による場合を含む。）並びに第106条の12第2項
7. 国立国会図書館法第4条第2項
8. 公認会計士法第37条の6第2項
9. 労働組合法第19条の6第1項（第1号に係る部分に限る。）及び第2項
10. 地方公務員法第36条第1項から第3項まで（これらの規定を同法第9条の2第12項及び地方公営企業法第7条の2第11項において準用する場合を含む。）
11. 社会保険審査官及び社会保険審査会法第29条（第1号に係る部分に限る。）
12. 警察法第10条第3項及び第42条第3項（同法第46条第2項において準用する場合を含む。）
13. 自衛隊法第61条第1項及び第3項
14. 原子力委員会設置法第11条第1項（第1号に係る部分に限る。）及び第2項
15. 労働保険審査官及び労働保険審査会法第35条第1項（第1号に係る部分に限る。）及び第2項
16. 地方教育行政の組織及び運営に関する法律第11条第5項
17. 地価公示法第18条第2項
18. 公害紛争処理法第17条第2項（同法第23条、第28条第4項、第31条第4項及び第39条第4項において準用する場合を含む。）
19. 公害等調整委員会設置法第11条第2項
20. 公害健康被害の補償等に関する法律第123条第2項
21. 運輸安全委員会設置法第12条第2項
22. 電気通信事業法第150条第2項
23. 日本銀行法第26条第1項（第2号に係る部分に限る。）
24. 金融庁設置法第16条第2項
25. 内閣府設置法第33条第2項
26. 国土交通省設置法第21条第2項
27. 独立行政法人通則法第54条第4項
28. 国家公務員倫理法第18条第2項
29. 食品安全基本法第32条第2項
30. 情報公開・個人情報保護審査会設置法第4条第9項
31. 地方独立行政法人法第50条第2項
32. 武力攻撃事態における捕虜等の取扱いに関する法律第105条
33. 公益社団法人及び公益財団法人の認定等に関する法律第39第2項
34. 更生保護法第8条第2項
35. 原子力規制委員会設置法第11条第2項

　まず、維新案は、対象となる公務員法を1から35までリストアップしています。対象法律には異論を挟む余地はありません。6．国家公務員法、10．地方公務員法がリストアップされていることから明らかなように、この段階で【問題1】は解決されます。
　問題は、適用除外となる行為の範囲です。先ほど検討した【問題2】非地位利用型の憲法改正国民投票運動は、どんな類型でも自由とすべきかという点が改めて問題となります。
　維新案はこの点、「専ら国民投票運動及び憲法改正に関する意見の表明並びにこれらに必要な行為としてされるもの」に関して、1から35までの公務員法の政治的行為の制限規定の適用を除外するという立場です。
　「専ら」という文言から明らかなように、（類型1）単純型はすべての公務員につき規制しないこととする一方、（類型2）付随型、（類型3）便乗型は、政治的目的を持った他の政治的行為が加わり、「専ら」とはいえないので「規制の網」に掛けるという法律構成になっています。

維新案は、一部適用除外の範囲が狭い

　附則11条に掲げる宿題を解決するには、維新案のごとく「国民投票法の一部改正」を行い、「公務員法上の政治的行為の制限規定の一部適用除外」という立法措置を講ずる必要があります。維新案はこの点を先駆けて解決を目指すものであり、この点に限っては評価できます。
　維新案は、「専ら」の憲法改正国民投票運動等に限って、公務員法上の政治的行為の制限規定を除外する立場ですが、私は、一部適用除外の範囲としては狭いと考えます。
　結論だけ述べますが、（類型2）及び（類型3）は、公職の候補者等を支持する等の目的を以て行われる署名活動又は示威運動を伴った憲法改正国民投票運動、公職選挙における投票の勧誘運動を伴った憲法改正国民投票運動に限って規制することが妥当と考えます。これら選挙絡みのケースを除いては、どのような政治的行為が付随し、便乗したものになっていても、憲法改正国民投票運動として許容すべきというのが私の立場です。
　最後に改めて、私見も踏まえ、これまでの議論を整理します（図3）。公務員の憲法改正国民投票運動の自由と公務員に求められる政治的中立性のバランスをどう考えるかで、「○」と「×」の判断が変わります。複数の論点が交錯する、難解なテーマですので、今回はどれだけ「○」を増やすか、という問題意識だけでも共有していただければ幸いです。

むすびに

　公務員でも憲法改正国民投票運動はできるのか？と尋ねられても、「一応、大丈夫みたいですよ」と、歯切れの悪い返事しかできません。
　宿題が片付いていないのですから、検討の方向性の説明はできても、法の適用に関する明確な、責任ある回答ができません。行為類型上、何が許され、何が許されないのか、いずれ主権者・国民からみて納得できる結論が得られることが肝要です。
　今回、議論のメインは非地位利用型の憲法改正国民投票運動でしたが、何が地位利用に当たり、何が当たらないのか、その分類についても十分な議論が必要です。いずれにせよ信用失墜行為に該当すれば懲戒処分の対象となり（国家公務員法82条・99条、地方公務員法29条・33条等）、恣意的な運用がなされないためにも、現場への周知が必要です。憲法改正国民投票運動の自由を担保する発想は間違いないとしても、公務員の政治活動を規制する法制度を是とし続けていいのか、という「そもそも論」も避けられません。最終的には、公務員法全般の見直しに行き着く議論です。
　維新案も提出されて、「3つの宿題」を議論する機運は確実に高まりました。ただちに意見集約に至るかどうかは別にして、衆議院憲法審査会における真摯な議論に期待したいところです。次回の議論は秋になってしまうかもしれませんが…。

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ここまで見てきた「３つの宿題」、
いずれも重要でありながら、放置されてきたテーマです。
この「改憲」への関心の高まりを受けて、
きっちりと議論がなされるのか？　注視が必要です。

ご意見．ご感想をお寄せください。

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